Novela energetického zákona – boj o budoucnost energetiky

Poslední, rozsáhlejší novela energetického zákona byla vydána v srpnu 2011. Jejím cílem byla harmonizace tohoto zákona s právními předpisy 3. liberalizačního balíčku. Vzhledem k rychlému vývoji na národním i unijním trhu a velkým změnám v oblasti českého právního řádu nejen v oblasti energetiky je novela energetického zákona nutností. Měla by přinést např. soulad s unijními předpisy nebo s novým občanským zákoníkem.

Jedna věc je změna zákonů, která je vyvolaná přirozeným vývojem, druhá věc je změna zákonů, která vyjadřuje snahu změnit určité nastavení, které by sloužilo určitým zájmovým skupinám. Pro mnohé překvapující bylo zvolení Aleny Vitáskové do čela ERÚ v roce 2011. Předpokládalo se, že funkci získá dosavadní náměstek Blahoslav Němeček. Málokdo ale předpokládal, že Vitásková dokáže být tak tvrdohlavá v prosazování své politiky na úřadu. Dosavadní kariéra v této funkci probíhala ve znamení boje proti neoprávněným ziskům solárních byznysmenů, za kontrolu státem regulovaných nákladů a na ochranu práv především spotřebitelů a potom ostatních účastníků trhu. Prosazování těchto cílů znamená především mimořádně velkou odvahu, vysvětlování a odůvodňování záměrů a hájení stanovisek proti oponentům.

Za působnosti Vitáskové na ERÚ lze zcela zřetelně nalézt hlavní body sporů i hlavní aktéry, tedy přesněji řečeno osoby nebo instituce vyjadřující zájmy určitých skupin. Předmětem sporů jsou body, které se týkají:

• změny způsobu vedení ERÚ,
• změny poslání ERÚ - co a koho má chránit,
• změny způsobu vydávání regulačních rozhodnutí.

Volně přeloženo: Odstraňte vedení ERÚ, chraňte naše zájmy a nechte nás, abychom si mohli sami určovat ceny.

Tyto navrhované změny jsou především výsledkem iniciativy poslance za ČSSD, Milan Urbana, který je předsedou podvýboru pro energetiku parlamentu ČR. Tento poslanec ještě jako ministr ve vládách Špidly, Grosse i Paroubka se zasazoval o prolomení těžebních limitů hnědého uhlí v severních Čechách a o stavbu nových jezů na Labi. Za svůj výrok „ Limity jsou pozůstatkem posttotalitní doby, kdy ještě neexistovaly základní demokratické právní principy“ byl nominován v roce 2004 na cenu Zelená perla. V roce 2009 byl spolu s jinými politiky a podnikateli vyfotografován v Toskánsku, kde trávil dovolenou ve společnosti lobbisty ČEZ Vladimíra Johanese. U odborníků vzbudil rozpaky jeho návrh na čtvrtletní stanovování cen elektřiny, či na odchod ČEZu z burzy. Neúspěšně prosazoval návrh na podporu výroby biometanu, kde navrhoval cenu 4 000 Kč/MWh, která je o více jak 3 000 Kč větší než cena zemního plynu.

Naproti němu Alena Vitásková, předsedkyně ERÚ, strávila celý profesní život v energetických firmách, začínala jako řadová referentka v Severomoravské plynárenské, kde se později stala ředitelkou firmy. V roce 2001 nastoupila do Transgasu, aby jej připravila na prodej společnosti RWE. Prodej Transgasu patří mezi její největší úspěchy v kariéře. V nástupnické RWE ale kvůli sporům s majiteli skončila. Zastupovala Prahu v Pražské teplárenské a také pracovala ve Vemexu (společnost Gazpromu).

V době působení na ERÚ musela čelit dvěma pokusům o vraždu, byla médii (ČT) obviněna, že řídí vlastní firmu, a také státním zástupcem, že nezabránila získání licence na výrobu solární energie bratřím Zemkům, výčet pokračuje např. údajnou vinou na oddálení nového regulačního období pro dodávky zemního plynu, či ze zastavení stavby plynovodů Moravia a Stork II. Zprávy o prohřešcích Vitáskové nabývají vždy na intenzitě v době, kdy je diskuze nad novými návrhy zákonů.

Zřízení Rady Energetického regulačního úřadu

V březnu tohoto roku poslanec Urban přednesl pozměňovací návrh (ne prvně) týkající se změny ve vedení ERÚ. Místo předsedy by stála v čele pětičlenná rada. Tato rada by byla volena na dobu pěti let na návrh vlády z řad odborníků. Každý z členů rady by byl ve funkci předsedy po dobu jednoho roku. Tato pravidla by byla účinná do třiceti dnů od přijetí.

Sice tento návrh nebyl sněmovnou přijat, ale vzhledem k tomu, že se pravidelně opakuje, bych chtěl představit argumenty ERÚ:

Podle ERÚ nevyplývá ze směrnice 2009/73/ES nutnost mít v čele ERÚ radu. Sice některé země radu mají (6 ze 16), ale nikde není zavedeno rotující předsednictví. Naopak předseda je jmenován na dobu nejméně pěti let. Naopak model shodný se stávající úpravou lze nalézt v několika členských státech EU.

Tabulka 1: Vedení energetických úřadů v EU (zdroj: ERÚ).

Rozpor mezi hlavním úkolem ERÚ a možností jeho naplnění v regulaci

Novela zákona č. 458/2000 Sb. (energetický zákon) přináší zásadní rozpor mezi posláním ERÚ, kdy mezi jeho hlavní úkoly patří zejména ochrana oprávněných zájmů zákazníků a spotřebitelů (§ 17, odst. 4: „Energetický regulační úřad zejména chrání oprávněné zájmy zákazníků a spotřebitelů v energetických odvětvích.“), a mezi podmínkami regulace, kdy podle verze zákona z dílny MPO musí ERÚ zajistit na prvním místě návratnost finančních zdrojů a finanční stabilitu regulovaných subjektů. Novela zákona přenáší veškerá rizika na stranu ERÚ a následně na zákazníka. Při porovnání nových ustanovení zákona s posláním ERÚ je zřejmé, že jedna zákonná povinnost popírá druhou, tedy že ERÚ nemá možnost splnit požadavky ze zákona.

Zásadní změna v pohledu na regulaci

Klíčová změna týkající se způsobu regulace cen v energetice a základních principů je však ve změně § 19a, který se týká přímo toho, jak má ERÚ postupovat vůči regulovaným subjektům. V současném znění zákona má regulátor zajistit oprávněné nároky licencovaných subjektů tak, aby stanovené ceny pokrývaly účelně vynaložené náklady na zajištění spolehlivého, bezpečného a efektivního výkonu licencované činnosti, dále odpisy a přiměřený zisk zajišťující návratnost realizovaných investic. V novele energetického zákona je však těmto principům předřazena povinnost zajištění návratnosti finančních zdrojů použitých při výkonu licencované činnosti a finanční stability příslušného držitele licence. Pokud tedy ERÚ bude připravovat jakákoliv rozhodnutí v regulaci, vždy bude každý regulovaný subjekt požadovat na prvním místě zajištění své finanční stability. Pod tímto termínem si lze představit v zásadě každé navýšení nákladů ze strany regulovaných subjektů, které mohou požadovat bez jakéhokoliv omezení. V praxi se tak upouští od regulace ve smyslu ochrany před monopoly a zavádí se ochrana monopolů. Ani u subjektů podporovaných podle zákona o obnovitelných zdrojích nemá ERÚ povinnost zajistit finanční stabilitu.

Současné znění § 19a: Regulace cen
(1) Při regulaci cen přenosu elektřiny, přepravy plynu, distribuce elektřiny a distribuce plynu postupuje Energetický regulační úřad tak, aby stanovené ceny pokrývaly účelně vynaložené náklady na zajištění spolehlivého, bezpečného a efektivního výkonu licencované činnosti, dále odpisy a přiměřený zisk zajišťující návratnost realizovaných investic do zařízení sloužících k výkonu licencované činnosti...

Navrhované nové znění §19a:
(1)Při stanovení pravidel pro regulaci cen za související službu v elektroenergetice a související službu v plynárenství postupuje Energetický regulační úřad transparentním a předvídatelným způsobem tak, aby vytvořil podmínky: a) pro zajištění návratnosti finančních zdrojů použitých při výkonu licencované činnosti a finanční stability příslušného držitele licence...

Významné komplikace ve vydávání regulačních rozhodnutí

Zásady regulace, které se následně promítají do vyhlášky upravující jednotlivá regulační období, budou podle novely zákona vydávány formou opatření obecné povahy. To umožní kterémukoliv regulovanému subjektu napadnout obecné principy regulace v rámci správního soudnictví. Následně bude řízení o parametrech regulace vedeno jako klasické správní řízení, v jehož rámci lze podat řádné i mimořádné opravné prostředky, takže se může táhnout několik let. Nyní jsou parametry regulace uvedeny ve vyhlášce o regulaci cen, je to jediná možnost, jak nějaká pravidla vůbec stanovit, vždy se tak děje po dohodě s regulovanými subjekty.
Stejný proces se bude opakovat i každý rok v řízení o cenách, kde reálně hrozí, že nebude žádné platné a účinné rozhodnutí o parametrech nebo o cenách, které by daným subjektům regulovalo ceny.
Spolu s tím se v zákoně objevují povinné lhůty při přípravě pravidel regulace (§ 17e, odst. 5–11), které nahrávají regulovaným subjektům a jsou diskriminační vůči zákazníkům a výrobcům, zejména co se týče postupu informování a lhůt pro připomínky. Navíc má ERÚ povinnost podle těchto pravidel konzultovat i libovolný záměr cokoliv změnit, tedy existence ERÚ je tím pádem bezpředmětná, protože k žádné změně nikdy nedojde. Navíc má zákon vejít v platnost od poloviny roku 2015, takže pravidla pro rok 2016 už nebude možné přijmout a dodržet přitom lhůty dané novelou zákona.

Netransparentní a nátlaková možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy

V případě, že nevejdou v platnost pravidla regulace, mají licencované subjekty možnost dohodnout se na parametrech a cenách s ERÚ formou smlouvy namísto vydání rozhodnutí, a to bez jakéhokoli odkazu na alespoň přiměřené použití zásad platných pro regulaci formou rozhodnutí ve správním řízení. Půjde o smlouvy opatřené obchodním tajemstvím, zcela bez pravidel platných pro standardní regulaci, v nichž budou mít regulované subjekty možnost požadovat legální obcházení pravidel regulace.
V podstatě jde o mechanizmus s velkým „vydíracím“ potenciálem, kdy regulovaný subjekt může nabídnout vstřícný postoj (například stažení žaloby u správního soudu) výměnou za podepsání individuální smlouvy. ERÚ bude nucen o podobných smlouvách jednat, aby platil nějaký cenový rámec. Každý subjekt však bude postupovat podle jiných podmínek a nikdo veřejně a transparentně nezjistí, jak se k dané cenové dohodě došlo. Popírá to smysl regulace a existence ERÚ jako nezávislého úřadu, který má zejména chránit zájmy spotřebitelů a zákazníků.

Novela zákona má dopad do regulace plynárenství již nyní

Návrh novely energetického zákona, který byl předložen MPO do meziresortního připomínkového řízení, zcela zásadně mění principy regulace. Z tohoto důvodu nemůže ERÚ vydat regulační vyhlášku pro plynárenství pro IV. regulační období v současné podobě, kdy ji dokončil po dvouletém procesu do legislativního procesu. Vzhledem k tomu, že se připravuje novela energetického zákona a ERÚ zná možné dopady na zásady regulace, přivedl by obor plynárenství do právní nejistoty.
ERÚ tak předloží regulační vyhlášku pro plynárenství s prodloužením III. regulačního období o rok. Regulační vyhláška pro plynárenství upravující IV. regulační období bude vydána bezodkladně po schválení novely energetického zákona tak, aby pravidla regulace měla oporu v novelizovaném energetickém zákoně a platila od 1. 1. 2016.

„My jsme při přípravě nové vyhlášky pro IV. regulační období postupovali podle stávajícího znění § 19a energetického zákona, podle něhož jsme měli zajistit oprávněné nároky licencovaných subjektů. V okamžiku, kdy jsme po dvouletém úsilí vyhlášku připravili k projednání v legislativní radě vlády, byl přes náš velký nesouhlas celý § 19a v připravované novele zákona zásadně změněn. Tím dochází k zásadní změně principu regulace,“ uvedla místopředsedkyně ERÚ zodpovědná za regulaci Martina Krčová.

„V této situaci nemůže regulátor udělat nic jiného, než prodloužit III. regulační období pro obor plynárenství o rok a vyhlášku pro IV. období vydat, jakmile bude zřejmá zákonná úprava způsobu regulace v České republice, tedy jakmile bude přijata novela energetického zákona. Jen tak můžeme zajistit regulovaným subjektům to, na co mají nárok, tedy mimo jiné právně stabilní prostředí v oblasti nastavení pravidel regulace,“ řekla dále A. Vitásková.

Regulované společnosti musí proinvestovat finanční prostředky zaplacené spotřebiteli

ERÚ se již několik let snaží prosadit, aby zejména společnosti NET4GAS a RWE musely proinvestovat více než tři miliardy korun, které vybraly od zákazníků, ale nepoužily je na investice tak, jak bylo určeno. Společnosti PPD (Pražská plynárenská Distribuce) a E.ON Distribuce přiznané povolené odpisy dle zjištění ERÚ ve III. regulačním období proinvestovaly. Naopak RWE neproinvestovalo 1,198 miliardy Kč a společnost NET4GAS neproinvestovala dokonce 1,828 miliardy Kč v rámci III. regulačního období. Tyto prostředky měly být investovány v ČR do infrastruktury sloužící českým spotřebitelům, kteří výše uvedené prostředky zaplatili zálohově dle plánování investic, jež jednotlivé firmy předkládaly regulátorovi. ERÚ připravil mechanizmus pro jejich proinvestování ve IV. regulačním období, ale nyní se tento proces odkládá.

Tabulka 2: Přehled neproinvestovaných odpisů distribučních společností v mil. Kč - záporné hodnoty znamenají, že regulované subjekty investovaly více než obdržely.

Tabulka 3: Koeficienty přecenění majetku distribučních společností. Čím vyšší koeficient, tím lépe pro nástupní společnost.

Při hodnocení vývoje ohledně ERÚ by si čtenář měl uvědomit, ve které části Evropy se naše republika nachází. Přesněji řečeno, odkud pochází bohatství našich podnikatelů. Zda získali své bohatství vlastnictvím obchodních řetězců, kosmetických firem či informačními technologiemi nebo podobně jak v Rusku v energetickém odvětví. Vést toto odvětví v této zemi je velmi náročný úkol, úkol jen pro ty nejodvážnější. Budu velmi zvědavý, jak novela energetického zákona dopadne. Mimochodem, ERÚ 16. července oznámil, že dostal přes 200 připomínek k energetické legislativě z dílny Ministerstva průmyslu a obchodu k novelám energetického zákona a zákona o podporovaných a obnovitelných zdrojích.

„Přímo novely energetického zákona se týkalo celkem 194 připomínek, z toho 75 připomínek považujeme za zásadní, bez jejichž akceptování bude novela porušovat zásadní principy regulace a řadu evropských směrnic. Ve stručnosti lze říci, že tato novela, kterou úřednický aparát MPO připravil za vydatné pomoci monopolních energetických hráčů, porušuje rovnováhu na trhu. Zákon však má i vážné logické vady, množství připomínek od nás i od dalších více než 40 subjektů ukazuje, že finální verze novely nebyla řádně projednána s odbornou veřejností a dotčenými organizacemi. Celkové množství dodatečných požadavků připomínkových míst lze považovat za vysoce nestandardní,“ uvedl Jiří Chvojka.